称多法院开展巡回审判工作的调查与思考

　　最高法院2005年9月23日公布的《关于全面加强人民法庭工作的决定》提出，基层人民法院可根据需要设立巡回审判点，由人民法庭定期或不定期对案件进行巡回审理。巡回审判点应当有相对固定的审判场所和必要的办案设施。作为一项充分贯彻“便利群众参与诉讼，便利人民法院审理案件”原则（下简称“两便原则”）的制度，巡回审判制度在许多基层法院一直被广泛开展。称多法院近年来通过推进审判方式改革，加强人民法庭巡回审判管理，大力提升巡回审判工作，作出了大量的探索。现结合称多县法院巡回审判的实际工作，对巡回审判制度在具体实践操作中的运行及完善进行探讨，使其能更好的结合实际情况，在司法改革中发挥更大的作用，推动社会和谐。

一、人民法庭开展巡回审判工作的重要意义

巡回审判是指基层人民法院和派出法庭，为方便当事人诉讼和法院审理案件，在农村偏远地区，就地立案，就地开庭，当场调解，当场结案的审判方式。巡回审判制度作为人民法庭开展工作的重要方式，在全面建设社会主义新农村中，有其深远的理论基础和重要的实践意义。

（一）农村的地域特点，是人民法庭巡回审判的先决条件

在我国的许多农村，尤其是西部农牧区，离城市偏远，居住分散、交通不便，信息不畅，是大部分农牧区现状的真实写照，也是造成许多农村群众诉讼难的症结所在。以称多县为例，称多县地处青海西南，距青海首府西宁748公里，南距玉树藏族自治州140公里，总面积1.43平方公里，东西最大距离284公里。全县下辖7个乡镇，有藏、汉、蒙、回、土等民族，总人口5.8万，其中农牧业人口4.4万，占总人口的87.3％。有些偏远农村群众到法庭诉讼，有时需要半天甚至一天的时间，既浪费时间，又耽误农忙。因此，很多纠纷发生后，当事人不愿意跑到几十公里外的法庭诉讼，致使大量纠纷将长期存在，得不到及时化解，从而沉淀在民间，极易引发社会矛盾。通过巡回审判，可以将这些纠纷及时化解。

（二）农牧区群众法制意识淡薄，是人民法庭巡回审判的必然选择

在广大的农牧区，大多数群众文化程度低，法律意识淡薄，也很少愿意花钱聘请律师代理诉讼，“不知告、不敢告、不会告”是农村群众诉讼的普遍现象。随着现代审判日趋专业化，如果一味强调法官“坐堂问案”或者“一步到庭”审理案件，在当事人诉讼能力低、举证能力差的情况下，很难查清案件事实真相，何谈办案的社会效果。只有实行巡回审判，法官将专业的法律术语转化成通俗易懂的方言，释明法律规定，积极指导当事人举证、质证，实地调查、取证，将案件事实还原，才能使当事人赢得堂堂正正，输得明明白白，实现审判的法律效果和社会效果的双赢。

（三）农牧区纠纷的性质，是人民法庭巡回审判的客观需要

农牧区纠纷主要集中在婚姻家庭纠纷、人身、财产损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、土地承包经营权纠纷、劳务合同纠纷、民间借贷等简单的纠纷，当事人双方也没有根本的利害冲突，纠纷一般通过调解或一次开庭就能够得以解决。利用巡回办案这种相对轻松、随和的开庭形式，不但能够更为及时、有效地化解群众矛盾，也能使农村的社会关系更融洽、稳定，为创建和谐的社会主义新农村奠定基础。

（四）司法为民，是人民法庭巡回审判的必由之路

人民法庭巡回审判所遵循的是“便利人民群众诉讼，便利人民法院审判案件”的两便原则和“面向农村、面向群众、面向基层”的三个面向，深受人民群众欢迎，巡回审判制度设计的初衷与“司法为民”的要求是完全相符的。巡回审判制度是在辖区交通不便、群众文化素质不高、地方经济不发达这些特定情况下，通过上门立案，就地审判，当场调解，既节省了群众诉讼的时间和财力，又能够及时化解纠纷，充分体现了司法为民、亲民、利民、便民。可见，不论是从制度设计的初衷还是实际运行的效果，都充分表明巡回审判制度是一项体现司法为民要求的有效机制。

二、称多县法院基层法庭开展巡回审判工作的具体做法

虽然各地法院巡回审判的形式各不相同，但仍存在共同特点。现从称多县法院基层法庭开展巡回审判的特色以管窥豹。称多县法院目前设有歇武、清水河、扎多等三个人民法庭。各人民法庭所在地距离县城分别为：歇武法庭65公里，清水河法庭56公里，扎多法庭75公里。歇武法庭管辖歇武、拉布等2个乡镇，人口约1.3万；清水河法庭管辖清水河、珍秦等2个乡镇，人口约1.4万；扎多法庭管辖扎多、尕朵等2个乡，人口约1.1万。2009年至2011年近三年来，全院共审理各类民商事案件371件，其中基层法庭巡回审判案件 280件，巡回审判率达45.1% ，巡回审判案件中，判决结案31件，调解撤诉结案250件，调撤率为85.2%，平均结案天数为4.5天，在具有给付内容的140件案件中，当庭履行案件120件，自觉履行率达86.3%。巡回审判案件呈现办案周期短、调解率高、自觉履行率高、缠诉上访案件少的优势，显现了人民法庭巡回审判制度在建设新农村中的积极作用。法庭巡回审判受到当地群众的欢迎，并被亲切称为“移动法庭”。

（一）规范巡回审判制度，建立巡回审判长效机制

称多县法院将人民法庭开展巡回审判工作作为年终考核法庭工作的一个重要指标，规定人民法庭每年巡回审判率不低于30%。各基层法庭都建立定期和不定期巡回审判的长效机制。首先，在比较偏远的乡镇农贸市场设立巡回审判点后，每逢集市都有法庭派出法官前往集市，对符合立案条件的案件当即立案，能够当场开庭的案件当即开庭，就地调解；并认真解答赶集群众的法律咨询，散发各种法律宣传材料。其次，在比较偏远的村社、牧场设立巡回（便民）审判点，法庭在固定时间派法官到场，遇有纠纷就地审理，没有纠纷则协助基层组织排查矛盾，现场普法。最后，针对每逢农村虫草采挖等季节极易发生各种纠纷，法庭不定期到纠纷地进行巡回审判，及时化解农村发生的各类纠纷，将不稳定因素消灭在萌芽状态。我院基层法庭通过以上定期和不定期的开展巡回审判工作，持之以恒，风雨无阻，近三年来，全院共巡回审判各类民商事案件280件，巡回审判率达45.1%，巡回审判覆盖辖区行政村28个。

（二）建立以办案和说法相结合的巡回审判模式

首先，利用巡回办案之际，深入到辖区乡镇、学校、牧场、农村集贸市场等群众聚集场所，为群众提供法制宣传、法律咨询等活动。其次，做好审判案件的回访和信访工作，针对法庭已审结的案件，由巡回法官及时走访相关当事人，了解当事人的具体情况，讲解法律规定，做好判后答疑工作，在巡回审判之际，及时走访来信来访人员，做好息诉息访工作。通过巡回审判，全院上访、缠诉案件明显减少。最后，在巡回审判时，法庭提前在巡回审判点张贴开庭公告，告知群众到庭旁听，案件的审理过程也就是法制宣传的过程，通过庭审实现以案说法，教育在场群众，提高法律意识，做到预防为主，防患未然，有案办案，无案说法。

（三）积极开展便民举措，突显司法为民理念

一是预约立案，上门调解。在立案环节，特别是对老年人等弱势群体，基层法庭推广电话预约立案，上门调解、巡回办案，现场说法，近三年来，基层法庭分别对33起纠纷案件，采取电话预约，上门立案的方式解决。在巡回审判过程中，对于急于立案，而文化程度低、书写诉状确有困难的当事人，当即办理口述立案手续，免费提供各类空白填充式起诉状。二是就近、高效审理。在向被告送达起诉状副本时，法庭制定简易格式的调查笔录，在征得被告同意适用简易程序审理后，将法庭设在农村的村社、院落、田间、地头，现场开庭，当场传唤证人，实地调查、核实，当庭调解，当庭结案。全院三个法庭坚持快立快审快调，近三年巡回审结的280件案件中，当天立案，当天结案的案件有159件，占巡回审判案件的46.03%。三是大力开展司法救助，对确因经济困难无力预交诉讼费用的，法庭及时办理减免手续，开展司法救助。近三年来，三个基层法庭共缓、减、免交诉讼费0.8万元。

（四）注重调解，建立多元化调解模式

诉讼调解是化解民间矛盾最重要的一种手段。农村群众之间的矛盾纠纷有其自身特点，多为人身财产损害赔偿、相邻关系纠纷、赡养纠纷、土地权属纠纷等简单性质的民事纠纷。当事人的文化水平不高，爱认死理，且多生活在一起，关系错综复杂，很多纠纷关系到当事人最基本的生活秩序和生活环境。巡回审判法官运用包括法律、道德、伦理、情理在内的多元化调解方式，晓之以理，动之以情，做好当事人疏导工作，能更好地做到定纷止争、息诉平访，调解成功率高，自觉履行率高，真正达到化解群众矛盾，维护农村稳定。基层法庭还针对辖区村社同族同姓群众较多的实际，在巡回审判时，为充分发挥基层组织和宗族的优势，及时邀请乡镇司法所、调解委员会、村民委员会的有关人员和宗族长辈，实行联合调解和委托调解的方式，将民事纠纷就地及时化解。近三年，三个基层法庭与乡镇司法所、人民调解员和村民委员会等联合调解案件53件，委托调解案件48件，调解成功率为48.1%。

（五）加大对基层人民调解组织的指导

人民法庭作为基层社会治安综合治理成员单位，指导人民调解工作是其工作中的一项重要职能。在巡回办案过程中，基层法庭通过吸收人民调解员参加案件的审判和调解，或者旁听案件的审理，并针对个案对人民调解员进行指导分析，总结交流经验等活动，既实现对人民调解组织的业务指导，又提高了人民调解员处理民间纠纷的能力和水平。同时，基层法庭对基层人民调解员进行专门的法律培训，在纠纷发生后，及时通知纠纷地的人民调解员先行调解，在人民调解员未能调解时，法庭则通过巡回审判进行调解，促使纠纷通过多元化的方式解决。

三、称多县法院开展巡回审判取得的成效和特点

（一）立案、开庭形式灵活，便利群众诉讼。在开展巡回审判中，由于目前各地法庭内部的通讯网络都比以前有了很大的改善和提高。因此，在立案形式上，可以到法庭立案，巡回点立案，或者由巡回点所在地的司法所代收材料，在定期巡回日由法官到巡回点进行审查决定是否受理。对符合立案条件的案件当场受理或及时通知当事人。立案的范围主要是涉及婚姻家庭类纠纷、相邻关系纠纷、人身权纠纷以及涉及儿童和老弱病残当事人的案件，立案的标准主要是“事实清楚，权利义务关系明确，争议不大”，能够适用简易程序。对于双方当事人距离较近，且可以立即送达的，法官可以即时进行送达，在当事人提出要求或在征得当事人同意后进行先行调解，调解不成的就地或在巡回点开庭进行审理，并尽可能当庭宣判。裁判文书则由法官于审判结束后回到法庭制作。在这种情况下，当事人一般只需要日后往返法庭一次，签收裁判文书，即可完成诉讼。

（二）纠纷解决快速、便捷，节约司法资源。巡回审判制度体现了司法为民的精神，为当事人解决纠纷节约了大量的时间和精力，减轻了当事人的诉累，也使司法资源得到了更为合理的利用，提高了司法效率。而对于司法机关而言，司法效率的重要含义应当是资源的节约和有效配置利用，因为 “司法效率所追求的是以最经济的方式来实现公正的目标”。巡回审判在通过具体的便民形式让群众“少走冤枉路、不花多余钱”的同时，也使法院的司法资源得以更好的利用，充分体现司法的效益理念。这是因为在巡回审判中，“法官不仅是纠纷的裁判者，更要当好矛盾的调解员”，努力使大多数案件做到一次开庭和当庭宣判甚至当场执结，最大限度的减少上诉、申诉和上访，使法院在诉讼中投入的人力资源、物力资源（设备、通讯）、财力资源（交通费、送达费）等都得到最大限度的节约。

（三）因地制宜开庭审理，重视法制宣传。 巡回审判改变了“坐堂问案”的工作方式，除了因当事人双方距离较远、案情复杂或当事人一方有特殊原因无法及时参加诉讼等特殊情况以外，大都通过定期在巡回审判点开庭或根据需要把田间、院落、地头当作审判台随时随地开庭，就近传唤证人出庭、依职权或申请就地调查，当庭辩法析理进行调判，及时解决矛盾和纠纷。与此同时，通过邀请基层村干部、人民陪审员组织村民近邻旁听审理，使一桩案件的审理过程，同时具备了法治的宣传作用。通过这样的以案说法，使老百姓通过身边的真实案例走进法律，切身感受法律，明白了什么是应该做的、什么是法律所禁止的、自己在具体的生产生活中遇到了类似的问题如何处理。另外，就地开庭往往是在第一时间、第一现场处置好关系百姓切身利益的问题，及时化解矛盾，将其消灭在萌芽状态，避免了因简单小事处理不当引发重大社会问题，起到了良好的“镇静剂”的作用。

（四）侧重调解解决纠纷，追求案结事了。巡回审判是一种贴近人民群众的解决纠纷方式，而注重调解则是巡回审判中的主要手段。巡回审判涉及的纠纷多为债务纠纷、相邻关系纠纷、赡养抚养纠纷、人身损害纠纷等简单性质的民事纠纷，当事人之间空间距离近，关系错综复杂，很多纠纷关系到当事人基本的生活秩序和生活环境，这样的案件简单地一判了之会使既存的矛盾反而可能进一步激化，导致一个纠纷的解决引发更多、更严重的纠纷或执行难的尴尬和困境，不利于双方的生产生活和谐社会的构建。实践证明，在巡回审判中，法官运用包括法律、道德、伦理、情理在内的立体调解方式，释之以法、晓之以理、动之以情，积极做好当事人的心理疏导工作，能更好地实现“定纷止争”、“服判息诉”，真正起到化解双方矛盾、维护社会稳定的效果。

（五）加强民调指导工作，深化诉调对接。指导人民调解工作是人民法庭的一项重要职能。由于基层调解组织的工作人员主要分布在乡、镇、街道和村（居）委会中，人民法庭除了定期以集中授课、个案讲评、发送法规资料等形式进行理论培训、开展指导调解以外，法庭还针对目前基层调解人员结构参差不齐、法律知识相对匮乏、日常工作开展效果不理想的现状，通过巡回审判的机会对基层调解组织的人员进行业务指导，主要是在开庭的过程中，邀请人民调解员参加旁听审判或调解，使他们耳闻目睹，身临其境，增长感性认识，增强实际运作能力；巡回特别是通过身边的真实案例以案说法，既避免了枯燥的法条、法理学习，又加强了基层调解组织与法官的沟通交流，为他们有效地处理各类民间纠纷奠定了良好的基础。同时，法庭在巡回审判过程中，发现通过民调组织调解效果更好的案件，往往在征得当事人的同意后，将案件移交给基层调解组织进行调解；对于调解组织邀请法庭参与指导的案件，法庭也在积极主动快速介入进行指导配合，对经过调解未能解决而起诉到法庭的案件，法庭在巡回审判中主动邀请人民调解组织参与调解，以实现解决纠纷的良好效果。

四、基层人民法庭开展巡回审判工作的困难及不足

作为一种便民、利民、为民、亲民的人民法院审判制度，巡回审判极大方便了那些交通条件落后、经济欠发达地区的农牧区群众参加诉讼，也为建设和谐的社会主义新农村提供了坚强的司法保障。但不可否认的是，我院在运行巡回审判制度中还有较多困难和不足，主要有以下几点：

（一）巡回审判运行成本过高，物质装备配置尚显不足。称多县法院三个法庭现管辖全县7个乡镇，地域广阔，从法庭所在地至辖区村社，最远的有110公里，一般的也有几十公里，每个巡回审理案件往返平均都在100公里以上，尽管院里对基层法庭的办案经费给予了极大的支持，但面对高额的燃料费，巡回办案经费严重不足；基层法庭现两辆越野汽车，而巡回审判所去的地方一般都在偏远的农村，路况十分差，现有的两辆警车根本不够用，导致许多案件无法及时巡回审理；另外法庭没有巡回审判所必需的手提计算机等相关设备，现代化的庭审手段无法应用于巡回审判中，以上困难使巡回审判经常难以实施。

（二）巡回审判办案形式尚不规范，巡回审理尚缺乏操作规则。这一制度虽历史较长，但其规则既不统一也不完善。现在的巡回审判制度实施的法律依据主要体现在《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第十八条：人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案。但是这只是一个框架性的法条，并没有具体而明确的操作要求。因此，实际运行中尚存在不够规范的问题。巡回审判制度往往被当作一种政策性的工作而非日常性的、真正便民利民的制度自觉行动，巡回办案时有时无，巡回周期、地点不固定。这样既达不到巡回办案的真正目的，也会在群众中造成不良的影响，使“司法为民”流于形式，从而影响法庭在当事人心目中的地位。

（三）法庭在巡回审判中的宣传工作没有做好，法律宣传尚不到位。由于没有做好巡回审判的宣传工作，法官往往到了一个巡回点上没有当事人知道，经常会出现等了好久没有当事人来立案、咨询的尴尬场景，这样即浪费法庭的审判资源又浪费了法庭有限的办案经费；适用巡回审判制度的农村常见的案件主要有婚姻家庭纠纷、相邻权纠纷、简单债务纠纷等，案件双方当事人文化水平普遍不高，爱认死理，且多生活在一起，关系错综复杂，很多纠纷关系到当事人乃至家族的声望及利益，很多群众都在观望中，案件如果处理不好，就极易激化矛盾，法庭在审理这类案件时仅从处理案件角度考虑，还不能充分发挥教育群众的功能，法律宣传解释工作还不完全到位。

（四）法官缺乏巡回审判的主动性，审判程序运行困难，法官的释明意识有待提高，调解技巧亟需强化。由于受最高人民法院颁布的《民事证据规则》的束缚，有的法官对解答当事人的法律咨询与行使释明权把握不准，对当事人申请法院调取证据与法院以职权调取证据的关系处理欠妥，不能因地制宜、因案制宜、因人制宜的开展巡回审判，造成巡回审判制度流于形式。同时，巡回审判所面对的大部分当事人文化程度都不高，对法律规定的诸如“举证期限”、“回避”等术语根本无法理解，导致庭审程序的运行出现困难；法官在调解时使用技巧单一，调解能力有待继续提高。

五、关于深化和完善巡回审判制度的几点建议

根据法庭运行巡回审判制度中存在的不足和困难，结合本地区、本院的实际情况，提出以下几点完善意见：

1、明确巡回审判案件的受案范围，降低审判成本。巡回审判首要的目的是为了“方便群众诉讼”，但这不是唯一的目的，必须要同时考虑到“方便法院办案”这一目的，实现社会成本与社会效果的相统一。如果巡回审判单纯为了方便群众，却使法院付出了太高的成本代价，显然设置这样的制度是不科学的、得不偿失的，因此，法庭今后所受理的巡回审判案件主要应为当事人年迈体弱、行动不便，或住所离法庭较远，交通不便的人员；在当地影响较大，极具普遍性的典型案件；赡养、抚养、相邻关系案件；众多农民工劳务合同纠纷等，对于案情复杂，需要鉴定、评估的案件一般应适用普通程序，不适合巡回审判。

2、加大巡回审判宣传力度，强化法庭法制宣传教育功能。法庭今后可以尝试委托司法所接待诉讼当事人，在各乡镇、村委会设立联系点，登记来信来访并代收诉状，然后与法庭联系，法庭再确定巡回审判的时间，这样即避免了法庭上门主动找案的不正常现象的出现，也大大节省了办案经费；辖区内的村屯分布分散，管辖面积大，针对这种情况，法庭除设立联系点外，还应大量印制“便民服务卡”，卡上印有当事人诉讼须知、受案范围、收费标准和法庭公正司法、热情服务的承诺，还应印有法庭工作人员和各乡镇、村社司法联络员的姓名和联系方式，发放到群众当中，群众通过拨通卡片上法官的电话，就可尽快解决困扰多时的纠纷和问题，这样做即起到了化解矛盾的作用，又将法制宣传做到了最基层；可以开通专线，设立巡回预约立案电话，还可发挥网络的优势，公布巡回审判立案咨询的电话号码、电子邮箱，通过QQ、电子信箱等网络通讯工具快速了解案情，决定是否巡回审理。

3、要进一步加强与民调组织的联系和协作，搞好诉调对接。巡回审判作为一种解决纠纷的形式，要使其顺利地开展好，保证其在实践中发挥应有的作用，对于物资条件有限、对开庭地情况相对陌生的法庭来说，在加强巡回点的建设、组织开庭、开展调解、送达文书等方面都需要依靠基层民调组织的密切配合和帮助。与此同时，完善巡回审判工作的职能，还要注意将巡回审判过程中的审判工作和调解工作有机结合，加强诉调对接工作。注重增强法院审判和人民调解在解决社会矛盾和纠纷中的合力。为此，第一，要在巡回审判中抓紧抓实调解结案，要充分利用巡回审判贴近群众，了解情况早、信息量足、主动性强的优势，做好诉前、诉讼调解工作。在平时接待、咨询、收集信息的过程中要有通过调解结案的敏锐度和责任感，要有意识地促成当事人调解。第二要健全和完善诉讼调解和人民调解的衔接工作，在巡回审判中一方面要对诉前调解的纠纷，根据纠纷的具体情况从便民、利民的角度向当事人解释说明人民调解的优势和特点，建议当事人将纠纷交由调处中心或人民调解组织进行诉前调解，另一方面，在诉讼调解过程中，在双方当事人均同意的情况下，可以邀请原调解该纠纷的调解人员对诉讼调解活动予以协助。第三，要通过审判、咨询等工作，进一步支持、明确人民调解组织所达成的调解协议的有效性，对在审判中遇到的可能被认定为无效或可撤消、可变更的调解协议，及时与调解组织沟通，指出问题所在，以提高他们处理问题的水平和能力。

4、强化法官调解处理案件能力，真正做到案结事了，定纷止争。面对文化程度普遍不高的当事人，面对错综复杂的人情、乡情关系，这就对巡回审判法官的综合能力提出了更高的要求。在巡回办案中，法官应运用包括法律、道德、伦理、情理在内的多元化的调解方式，晓之以理，动之以情，积极做好当事人情绪的疏导工作，能更好地做到定纷止争、息诉平访。在巡回审判实践中，可以借鉴兄弟法院及法庭的先进经验，结合本地区实际，开创适合本地区实际的新调解办法。这样，调解成功率高，自觉履行率高，很多案子当即履行，案结事了，真正能达到化解群众矛盾，维护社会稳定的效果；应强化法官的释明权。法官应采用更易通俗易懂的语言进行解释诸如“回避”等术语，庭审调解中通过发问、指导等方式以澄清或落实当事人所主张的某些事实，以引导和协助当事人对案件事实和主要证据进行有效和积极辩论的权利，以此来救济当事人在举证和质证过程中存在的能力上的不足或缺陷。真正做到让当事人赢的堂堂正正，输的心服口服。

5、正确处理好固定审判和巡回审判的关系，在审判实践中，固定审理的案件要远远多于巡回审理的案件，法庭应主要以固定审判为主，巡回审判为辅，切实提高案件质量，做到案件实体、程序合法公正。应避免将巡回审判流于形式或本末倒置的错误做法出现。

6、巡回审判制度的落实需要充足的经费保证，在当前诉讼费降低、办案经费尚不充足的条件下，法庭仅靠本院的自身力量是不够的，还应积极争取地方党委政府和上级法院的理解和大力支持，尽力完备巡回审判办案设施，以利于将这项制度更好的实施下去。

经过实践，巡回审判是适合本地区经济发展的一项审判制度，其方便、快捷、平等、公正、高效的审理模式符合现阶段我县的实际，是人民法院贯彻司法为民、服务群众，实现"公正与效率"工作主题的必然要求。称多县法院将大力探索实践，不断完善适合本地区经济发展情况的新型巡回审判制度，深入贯彻司法为民的理念，从而更好的服务基层群众，为建设社会主义新农村筑牢强大的法治根基。