一、人民陪审员制度的概述

　（一）人民陪审员制度的渊源

　 大多数学者认为，人民陪审员制度起源于英国，在英美法系国家，陪审员只参与案件的事实审查，而不参与法律审理，而在大陆法系国家，陪审员不仅参加到案件的事实审查也参与到案件的法律审理中，陪审员制度在我国是清朝末年正式出现，新中国成立后，作为一项重要的司法制度，人民陪审员成为案件审理的参与者。目前我国的人民陪审员制度并不是一项宪法制度，实际上只是在诉讼法中有相关规定。

　 （二）人民陪审员制度在中国的发展

2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》，这一规定是对我国具有中国特色的人民陪审员制度最具权威的规定性文件，是对我国人民陪审员制度相关内容进行最规范最详细的叙述。

　　二、人民陪审员制度的概念与特点

　 （一）人民陪审员制度的概念

　 人民陪审员制度是我国的一项基本诉讼制度，其内容是国家司法机关吸收非职业司法人员作为陪审员参加案件的审判，这一制度借鉴外国的陪审团制度和参审制度，让普通民众以陪审员身份对审判工作进行民主监督，以保障司法公正和抑制司法腐败，这就是人民陪审员制度的概念。我国的人民陪审制度就是人民陪审员制度，即由依法定程序产生的人民陪审员依法参加人民法院审判活动并与法官具有同等权利的司法制度。

　 （二）我国人民陪审员制度的特点

　　民主政府是由全体公民直接或通过他们自由选出的代表行使权力和公民责任。民主以多数决定、同时尊重个人与少数人的权利为原则。所有民主国家都是在尊重多数人意愿的同时，极力保护个人与少数群体的基本权利。我国是由中国共产党领导的多党合作、政治协商的人民民主专政的社会主义国家，维护和实现人民群众的民主公平权利是国家的责任。就司法工作而言，司法民主是社会主义法制建设的本质要求，同时也是发展社会主义民主政治的必然要求。尽管司法和民主两个概念存在巨的大差异，但司法民主确是任何执政党需要深入研究的问题，因为这是事关人民群众切身利益的大问题，也是执政党能否顺利执政的大问题。司法的公平正义可以实现社会稳定，促进社会经济健康发展，实现国家长治久安。想要实现司法的公平正义，除了在立法环节上应充分加以考虑外，还要在执法环节上予以完善。司法民主的着眼点是通过司法制度来保障人民民主权利的实现，在司法活动中使人民民主权利得以维护。人民陪审员制度正是基于这一观点而产生的。我国人民陪审员制度在弘扬司法民主的同时，更加有利于促进司法公正，促进司法公开，通过吸收公众参与司法，进一步达到司法廉洁的目的。而且人民陪审员全程参与审判，不仅起到向广大人民群众宣传法律的作用，同时大大增强了司法的权威性。

　　三、我国人民陪审员制度的现状分析

　 （一）人民陪审员制度发挥的积极作用

　　1、弥补法官专业知识的不足，保证了审判质量。

　　人民陪审员随机产生，以其独特的视角、独立的地位，朴素的价值观以及与普通人相同的生活经验判断法律事实。其广泛性和社会性不仅可以和职业法官形成思维和知识上的优势互补，更有利查清案件事实，正确适用法律，在保证审判质量的同时提高审判效率。

　　2、强化社会监督的作用，促进司法公正。

　　人民陪审员通过参与审理案件，直接面对当事人，直接接触案件承办人，直接对法院的审判活动进行监督，提高司法透明度，督促法官更加规范严谨的行使审判权，同时对法官行使裁判权起到制约作用。在消除了当事人对司法腐败担心的同时，使审判人员由于执法不公而引发的上访事件的机率有所下降。

　　3、人员构成的广泛性，体现了司法民主。

　　全国各级法院严格按照《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》的要求科学确定陪审员人员名额，严格选任条件、严格选任程序、严把推荐报名关、资格考试关、提请任命关、加强培训考核手段，把其他专业的高素质人才选拔到人民陪审员队伍中，同时法院还注重吸收各行业、各年龄段人员，确保了陪审员来源的广泛性，代表各个阶层的社情民意，从而在具体案件的审理过程中体现司法民主。法院通过实行随机抽取方式确定陪审员名单，使更多的群众参加到审判活动中。也充分实现了陪审员制度的广泛性和群众性。

　　（二）人民陪审员制度在审判实践中存在的缺陷

　　1、陪审员职权不明确，不能与法官形成制约关系。

　　尽管我国有关法律规定人民陪审员在参与案件审理过程中与法官享有同等权利，然而针对具体的职权和责任，法律并没有做出特别明确的规定。因此陪审员的具体运作以及地位作用不具有保障性。在实际审理中，做一些程序性的简单的工作。有的陪审员甚至在整个庭审中一言不发，在作出判决时即便陪审员与法官具有同等的表决权，但是普通公众往往信服于法官的专业知识。大多数陪审员对自己的意见不敢坚持，在表决时总是遵从法官的意见。这样一来陪审的作用无从发挥，陪而不审，在法庭上丧失了独立的表决权，因此不能与法官形成制约关系。

　　2、法律专业素质偏低，案件质效难以确保。

　　在人民法院组织法以及在三大诉讼法中，对人民陪审员的素质及专业法律知识并未作出具体的规定，只是笼统的规定了人民陪审员是有选举权和被选举权的年满23岁的公民。这就使得人民法院在任用陪审员没有明确的标准及严格的条件限制。直接导致人民陪审员任用的随意性，无法正确适用好审判权。在加之陪审员待遇普遍相对偏低，一方面法院是基于经济利益考虑，不愿推行陪审制度，让少数经常充任陪审员的人员成为半职业化法官。这样在维护陪审制度的同时减少相关成本。另一方面，陪审员本身不愿陪，到法庭参与诉讼势必影响其本职工作。加之有些陪审员的单位管理严格，参加陪审会影响其经济收入，评级等，使陪审成为负担。

　　3、人民陪审员制度在立法上存在不足

　　人民陪审员制度作为一项重要的民主政治制度，必须要有明确具体的立法依据，而我国现行的陪审员制度在现行宪法中未作规定。宪法是我国根本大法，其内容是规定国家基本经济政治制度和公民的基本权利义务等，而作为司法民主重要内容的人民陪审员制度，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国关于人民陪审员制度的相关法律依据中只有《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》过于笼统、太过原则，由于缺乏实践操作性，以至于各地对此制度中的陪审员职责、权利、义务、培训等不甚一致，因此缺乏明确的法的依据。

　　4、对人民陪审员的监督不健全、管理不规范。

　　我国赋予了人民陪审员和法官同等的权利。《法官法》对法官的要求十分严格，对法官起到了很好的制约和监督作用，尽管如此，还是出现了法官枉法的案例。而对拥有同等权利的人民陪审员的监督机制却不健全。这样，当有错案发生时，法官要接受严厉的追责，而人民陪审员最多是免去其人民陪审员职务或建议其单位给予处分，这是多么的有失公允。人民陪审员由于缺乏法制意识，受某种利益的影响，也可能会办出“人情案”、“金钱案”，可目前的监督机制却奈何不了他，这又是多么的可悲可笑。按照规定，人民陪审员的管理主要应由法院会同当地司法行政机关进行。但在实际工作中，主要是由法院管理人民陪审员，具体情况各地不同。有的法院将管理职责交给办公室，有的则交给政工部门，有的专门成立一个机构来负责，还有的甚至将陪审员固定到审判庭，由业务庭来管理。这种混乱的管理模式是由于规定不具体造成的。而且，由于人民陪审员都是兼职，法院不能像管理法官那样去管理他们，因而根本管不到他们。各地对人民陪审员的培训、奖惩、考核等五花八门，由于人民陪审员数量的大量增多，法院对其的管理更为头疼。

　　四、完善人民陪审员制度的措施

　　人民陪审员制度在诉讼民主的实现以及司法实践中发挥重要作用，为了更好的发挥陪审员制度，针对以上存在问题，笔者认为为了进一步完善陪审制度可以从以下几个方面着手：

　　（一）改革人民陪审员任职、任期以及选任制度

　　1、在任职条件上，应当根据不同的案件对陪审员进行区分，在专业性和大众性之间进行综合权衡，既要防止陪审员“精英化”，又要杜绝过分追求“大众化”现象发生。因此可以通过建立大众陪审和专家陪审制度来迎合不同类型案件的审理需求。这样既可以增强法官对事实认定的能力和审判效果的把握力，又能使人民陪审员的专业知识和社会经验与法官的思维之间形成互补。同时对陪审员资格条件设置不能过高，否则会有所限制。一名合格的人民陪审员首先具备的应该是道德良知、社会经验和正确的价值观，而非法律知识、审判经验和较高的文化程度。因此对陪审员的人选不易做出过于严格的规定，只要具备一般判断以及理解水平的人，就可以参与到陪审活动中。但是并不意味着可以忽视对其综合素质的思考，相反，由于审判活动与当事人的切身利益紧密相连，陪审员个人业务素质和驾驭案件能力、工作经验、生活阅历等综合要素，使人民陪审员能够根据案件事实和法律规定进行自由心证。

　　2、良好的任期制度，既能够充分保持陪审员制度的弹性，激活陪审员参与审判工作的热情，又能减少司法不公现象的发生几率，维护司法公平。《决定》规定人民陪审员的任期五年，有些过长，容易产生诉讼拖沓、司法腐败等现象。。实际上对专家陪审和大众陪审应当试行任期上的区别对待。专家陪审员的案件数量相对有限，且又有其他工作，具备宽时段、窄领域特点，因此应当适当延长任期，保证专家陪审员对专业案件的事实认定水平和审判质量。而大众陪审员的陪审范围主要是非专业案件，具有窄时段、宽领域特点，应当适度限制其陪审年限，防止其自在陪审岗位上任职过久而产生效率低下甚至司法不公现象，对其参加陪审时间的设置，应与人大任命脱钩。

　　3、虽然我国陪审员选任制度实现法制化，但仍然需要较大完善，需以实现程序的正当性以及合理性为目标渐进，否则选人制度也只具备完善程序的表征，而不能实现在实践层面上的严格严密对接，因而我国人民陪审员选任程序仍需制度的实践层面的双重完善。法院在需要选任人民陪审员时，都应当在人民陪审员选任工作开始前发布公告，包括人民陪审员名额、选任条件、如何申请等相关事宜，以利于社会大众全面了解，便于符合条件的公民向户籍所在地基层法院提出申请。就候选人推荐而言，应当强化公民自荐，弱化组织推荐，因为民主自荐是司法民主的最好体现。

　 （二）加强对人民陪审员参与审判的保障

　　1、建议严格落实陪审员的随机抽取。

　　最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第四条规定:"人民法院应当在开庭七日前采取电脑生成等方式，从人民陪审员名单中随机抽取确定人民陪审员。”由此可知，抽取的时间应 是开庭前七日，地点应该是在人民法院，抽取方式可以通过电脑程序，也可以釆取抽签、摇号等方式确定。需要注意的是，因为抽取结果涉及当事人利益，所以应当通知当事人有权参加抽取工作，当事人确认明确表示不到场的，不影响抽取工作的进行。这样既保护了当事人的权利，也确保了抽取过程的公开。

　　2、建议加强对人民陪审员独立行使审判权的保障。

　　庭审是人民陪审员行使职权的主要平台，计对司法实践中，法官会自觉不自觉地在对人民你陪审员进行引导时，影响其对案件的裁判意见，建议在对庭审及案件合议时增加一些保障人民陪审员职能发挥的规定。如在庭审过程中，审判长要适时询问人民陪审员是否需要发问。在人民陪审员对事实进行认定时，法官仅就经庭审质证所认定的证据予以指导性分析。在对法律规定进行解释时，只就案件涉及的法律规定的立法原意进行阐释。在发表意见时，应让人民陪审员先发表意见，然后法官再发表意见，防止人民陪审员出现趋同心理，放弃自己的思考和意见，附和法官意见。

　　3、建议加强人民陪审员的培训工作。

　　一是在对人民陪审员的培训方面，在培训时间上，要增大对人民陪审员的培训时长，保证必要的学习时间。在培训内容上，在保证必要履职能力培训内容的基础上，要注重增加司法理念的教育培训，提高人民陪审员的法律素养和法治思维。要注重结合实际，特别是可以增加初任人民陪审员履职前的庭审观摩、模拟法庭等培训内容，提高人民陪审员解决实际问题的能力。在培训方式上，要坚持岗前培训、阶段性培训和曰常性培训相结合，将对人民陪审员的培训列入人民法院的年度培训计划，保证培训效果。二是在对人民陪审员的保障上，建议取消地方财政分级负担的做法，采取国家划拨人民陪审员保障专款的方式，由中央财政统筹安排人民陪审员履职所需的保障资金，防止因地方财政困难，导致经费无法到位等问题。在其他保障措施上，建议加强对人民陪审员人身安全、实际工作与陪审工作产生冲突时的协调等机制建设，保障人民陪审员在安全、宽松、权利受保障的环境中开展陪审工作。

　　（三）对人民陪审员的职能进行定位--事实认定

　　以事实认定为职能强化其常识性。现行的人民陪审员制度不区分事实认定和法律适用，人民陪审员和法官享有相同的权力。我国很多试点人民陪审团也没有区分事实认定和法律适用，但实践表明人民陪审团在事实认定方面体现出一定的优势。结合国外经验，笔者认为，对人民陪审员制度进行改造，应当明确区分事实认定和法律适用，将人民陪审团的职能定位于事实认定。因为一个制度的生命基础在于其职能的独立性，而独立的诉讼职能来于与对其职能范围的合理限定。要求人民陪审团对案件的事实认定和法律适用进行“一揽子”解决，既不可能也不必要。不如明确其“不能做”也“做不好”的事情，将其职能限定与“能做”并且“做的好”的事情上。这样才能体现出陪审制“常识化”的特点，用其所长避其所短。另外，在明确人民陪审团职能的基础上，应当逐步加大其决策的效力。河南人民陪审团试点囿于现有制度的限制，人民陪审团的决定只供参考而不具有法律效力。笔者认为，要使人民陪审团制度充分地发挥作用，需要对此作出改进，应当强化人民陪审团作出的事实认定的效力，如果陪审团作出的认定具有高度的一致性，那么应当确定其在一审中的效力，到二审时，也只有通过二审的陪审团才能推翻。

　　五、我国人民陪审员制度的前景以及展望

　　其实在谈及中国的人民陪审员制度，有一个问题是不能回避的。那就是:一方面，我们通过强化职业资格准入、提高法官专业素养等多种方式，努力建设一支职业化的法官队伍，另一方面，我们又试图通过人民陪审员制度的实施，让普通群众亲身参与案件裁判。笔者认为，这其实是我们坚持司法专业化和司法民主化并重，保持司法公正、司法公开，进而提高司法权威的一种衡平。“一方面，通过法官队伍的专业化确保司法的专业品质，另一方面，通过司法大众化使司法走近人民、贴近社会。”当前，法官队伍的素质和能力虽然还不能很好地适应审判工作、满足群众司法需求，但是，笔者认为，相对而言，人民群众的法律意识和法治素养更是需要进一步提高。所以笔者始终也对让人民陪审员既认定案件事实，又要适用法律——让不懂法律的人去解决法律问题——存有隐隐的担心。因此，在这个意义上，笔者建议下一步的人民陪审员制度改革，可以考虑在保留现有人民陪审员制度的前提下，在某些案件中借鉴引入陪审团模式，成立人民陪审团，并明确人民陪审团和法官的职权分工，明确采用人民陪审员和人民陪审团的适用范围，实行人民陪审员、人民陪审团的二元模式。

　　 简要建议如下:基层人民法院继续保留现有的人民陪审员制度及其运行模式;中级人民法院、高级人民法院审理重大刑事一审案件，可以采用人民陪审团制，陪审员从辖区基层人民法院人民陪审员名单中随机挑选，实行“一案一选”，人民陪审团负责案件的事实认定，参与庭审期间需要隔离，并实行秘密评议，评议期间享有言论豁免权，法官负责适用法律，应当在人民陪审团裁判的基础上作出判决。通过上述二元模式，充分发挥人民陪审员和人民陪审团的优势，各展所长，更好地体现陪审制度的功能、实现陪审制度的目的。